立法法时隔七年再修合宪性审查为何成高频词?

火币pro官网下载 2022年11月10日 08:40 44 Connor

南京铁警开展宪法宣传活动，乘务员在学习宪法知识。　新华社发

时隔七年后，“管法的法”立法法迎来第二次修改，日前，立法法修正草案全文公布，公开向社会公众征求意见。

立法法是规范国家立法活动的重要法律，因此也被称作“管法的法”。纵观草案全文，立法法二修着力于加强和改进人大立法，除完善全国人大及其常委会立法程序和工作机制外，“加强宪法实施和监督”与“完善备案审查制度”亦是修法的两大关键点。多位专家对南都记者表示，草案新增的备案审查相关制度，是对此前备案审查实践经验的总结，也是实践机制的制度化。“备案审查工作中一直在做的、积累经验的、提炼出的一项项工作机制，一旦写入立法法中，就升格成了正式的法律制度。”浙江大学光华法学院教授、全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员郑磊称这种修改为“工作机制法律化”。

亮点1

备案审查经验将上升为法律

我国现行立法法于2000年3月九届全国人大三次会议通过，2015年3月十二届全国人大三次会议曾对立法法作出部分修改，现行立法法共有6章、105条。

于近日提交审议的立法法修正草案，是该法施行后的第二次修改。纵观草案全文，立法法二修着力于加强和改进人大立法，除完善全国人大及其常委会立法程序和工作机制外，“加强宪法实施和监督”与“完善备案审查制度”亦是修法的两大关键点。如明确法律草案的说明、统一审议等环节和备案审查工作中的合宪性审查要求；增加规定主动审查和专项审查、备案审查衔接联动机制、法律法规清理等内容。郑磊认为，立法法的两次修改都恰处具有里程碑意义的关键时期，尤其突出地体现在备案审查制度的修改完善上。

2015年立法法修改新增备案审查建议的反馈机制，即全国人大常委会法工委等应当向提出审查建议的公民、组织反馈审查研究情况。这处细节让郑磊印象深刻，他形象地称之为“四两拨千斤”的修改。“反馈，在此前的审查建议中几乎没有披露或报道过，而‘应当反馈’写入立法法后的次年，新闻报道和自媒体推送中就开始出现审查研究情况的反馈函，之后每年的全国人大常委会法工委备案审查报告，同反馈直接关联的审查建议数量，就作为一个常规数字去披露了。”郑磊认为，这处修改是从一个小小的细节入手来激活整个制度的运行。

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“备案审查工作中一直在做的、积累经验的、提炼出的一项项工作机制，一旦写入立法法中，就升格成了正式的法律制度。”郑磊称这种修改为“工作机制法律化”。

亮点2

拟首次明确国家机关可提合宪性审查要求

合宪性审查是对法律行为是否符合宪法进行审查的制度，也是备案审查的重要功能之一。南都记者关注到，“合宪性审查”是草案一审稿中的高频词。

草案将现行立法法中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，同时明确法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求，增加规定:对法律案中涉及的合宪性问题，宪法和法律委员会应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明；法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见。

北京航空航天大学备案审查制度研究中心主任、全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员王锴告诉南都记者，草案一审稿明确将“涉及的合宪性问题”在审议结果报告中予以说明，与全国人大宪法和法律委员会职责相关。“宪法和法律委现在不仅仅是审查法律草案，它还有重要的宪法职责，就是推进合宪性审查、加强宪法解释。”

值得一提的是，草案一审稿还首次明确国家机关可以提出合宪性审查要求。增加规定:国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。

“过去立法法中只有‘同宪法或者法律相抵触’的才可以提审查要求。”王锴认为，门槛过高是国家机关鲜少提出合宪性审查的原因之一。上述修改将“合宪性、合法性问题”纳入，扩大了国家机关提出审查要求的范围，也有利于国家机关提出审查要求。

亮点3

拟新增专项审查

有效集中处理某类规范性文件问题

作为一项重要的法制制度，备案审查被视作公民权利救济的“最后一道屏障”。按照制度的设计，全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展合宪性审查，对与宪法法律相抵触的法规、司法解释有权予以撤销、纠正。

全国人大常委会法工委主任沈春耀在草案说明中说，修正草案对现行立法法第五章“适用与备案审查”有关规定进行补充、完善。草案明确，全国人大专门委员会、常委会工作机构对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查，必要时可以进行专项审查。

多位专家均表示，历年的全国人大常委会工作报告中，也对专项审查多有涉及。例如，2021年报告中提到，2020年，全国人大常委会就围绕疫情防控、野生动物保护、民法典实施、食品药品安全、优化营商环境等五个方面开展专项审查和集中清理。

郑磊告诉南都记者，专项审查具有两大明显特点，一是双重主动性，二是职权联动性。双重主动性即不仅主动发起，而且主动选择审查主题。职权联动即专项审查经常同集中清理联动进行，能更有效地处理某一类规范性文件问题。

“从主题上看叫做专项审查，从幅度来讲叫做集中审查。”郑磊介绍，专项审查可以打包对某一类问题进行集中审查，既有社会热点型主题，例如，2020年对省级人大常委会作出的26件关于加强新冠肺炎疫情防控工作的决定开展专项审查；又有法律热点，围绕刚刚通过的新法开展，例如，2021年对标该年新修订的行政处罚法、人口与计划生育法，专项审查集中清理相关法规、规章、规范性文件。

王锴解释，一般的主动审查，因为受制于备案审查机关人手少，而且“只能针对现量，不能针对存量”，也就是不针对之前制定的法律。但专项审查不同，每次都是“一竿子插到底”，现行有效的都从头到尾清理一遍。在王锴看来，近些年来人大专项审查的成效可谓显著，例如，2021年的行政处罚法专项清理中，清理发现需要修改或者废止的规范性文件就多达4012件。

采写:南都记者　刘嫚　发自北京