【独家】片区开发，如何实现“不过度依赖”土地出让金

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朱静

财政部PPP中心专家

中国政信（政务）研究中心专家

【前言】

在我国投融资体制不断深化改革，基础设施逐步“产业化”，房地产行业“大变局”的现阶段，土地出让已成为片区开发最大的“不确定因素”，土地出让金显然无法也无力成为片区开发项目的唯一或主要来源，更因此导致各地的片区开发项目及参与的各方都面临巨大的压力和挑战。 尤其是近期财政部预算司发布了《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知（财预〔2022〕126号） 》，从预算制度层面加强对“三公”经费管理严控一般性支出。其中“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入”的规定，对土地招拍挂市场和依赖土地出让金地片区开发项目来说更是“雪上加霜”。但同时，随着今年以来积极的财政政策和宽松的货币政策不断发力，各地实施的片区开发项目也在发生着新的变化，在中央财经委十一次会议强调“提高基础设施全生命周期综合效益”的精神要求下，部分地方的片区开发投资已开始着眼于综合效益实现和地区整体形象的提升，开始要求基建投资与长期效益取得平衡，在可持续发展的基础上实现各方共赢。为此， 如何算好片区开发的“经济账”，如何注重片区开发“全生命周期综合效益”；如何在“不过度依赖土地出让金”的前提下实现片区开发投入产出的“自平衡”，就成为当下经济大背景下各地片区开发面临的难题和关键之关键，也是片区开发各参与方应重点思考的问题。基于此，笔者结合自己近期参与片区开发项目的实践谈谈对此问题的思考和建议：

一、片区开发的发展现状

2020年以来片区开发在各地“如火如荼”开展，成功落地实施的项目也不在少数，因其实施的主要内容为土地一级开发及配套基础设施建设，财政部相关政策允许使用土地出让金作为项目投资回报来源，加之我国的土地一级开发市场也逐步放开允许社会资本参与投资建设，各地主要以“投资人+EPC”的片区开发项目开展较为顺利。据统计，全国范围内已完成招标的项目已近百个，总投资额也已近万亿。 主要特征表现为：一是实施内容主要为土地一级开发及公共服务、环境治理等公益性项目； 二是项目的实施阶段仅停留在土地一级开发阶段； 三是项目的回报来源主要为项目范围内新增土地出让收入； 四是投资人均需要在控制“投资峰值”的前提下实现“滚动开发”，否则超过其“峰值”将启动投资“刹车机制”，也即如项目实施过程中，如政府方不能及时出让土地，则投资人将停止投资建设。

但是，随着近年来我国房地产市场的大变局，土地二级市场的交易量在急剧下滑，土地招拍挂成功率也大幅下降，导致对过度依赖土地出让金的片区开发项目的负面影响也在日益加重，投资人的投资信心也是严重不足。据了解目前各地片区开发项目情况不容乐观，有的已经落地的已停工，有的正在推进的停止了推进，有的原来包装上百亿的项目缩小到只有几亿或十几亿，还有的项目已到了阶段性付款时间，但因土地流拍，直接导致项目实施主体违约，无法按照协议付款时间支付。应该说过度依赖土地出让金的传统片区开发项目遭遇到了前所未有的“寒冬”。同时，正在谋划和已经谋划准备实施的片区开发项目，也因受到上述影响而无法落实满足潜在投资人的投资要求，迟迟无法完成招标落地或者落地后也无法正式推进和实施。

二、现阶段片区开发模式的“悄然变化”

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面临着现阶段经济政策和环境的一系列变化，负面影响最主要表现为：房地产行情的持续低迷，土地二级市场的不断萎缩减量，加之疫情的不停反复，给市场带来了诸多不确定因素；但同时，积极的财政金融政策也在不断发力，尤其是专项债的发行，对各地的基础设施建设产生了积极影响。地方政府对区域经济发展的理念也正在从单纯的土地财政和单一的基础实施建设逐步转向以土地、财政、金融、产业等为主的片区综合综合开发上来。笔者在实践中看到，各地的片区开发模式也在悄悄发生着诸多变化：

1、从最初单纯的仅实施片区的配套基础设施公共服务等纯公益性项目，逐步向片区的公益性、准公益性、经营性项目综合立项，打包一体化实施的模式转变；

2、从原来仅注重片区的一级开发到综合考虑片区一二级包括一二三级联动模式，将项目全生命周期综合算账；

3、片区开发的投融资模式不断创新，从过度依靠土地出让金作为片区开发项目的还款来源，到通过综合包装准公益性、经营性项目实现项目发行专项债及银行贷款的片区开发建设方式转变； “专项债（财政资金）+金融资本+社会资本”共同投资片区开发的投融资新格局正在逐步构建，对推动形成可持续的投资回报盈利模式，确保实现项目收益自平衡，对拓宽片区开发项目投融资渠道，保证项目顺利推进具有较强的作用。

（1）地方政府在开展片区开发时， 不再只算“土地账”，仅在土地出让金上“动脑子”，而是提前做好专项债的谋划及重点考虑项目市场化融资的可行性；

（2）社会资本不再只考虑如何实现“滚动开发”和“控制投资峰值”以及土地交易指标能否保证、土地出让金如何实现、如何合规支付、能否及时返还等问题，而是要重点考虑资本金如何出资，如何积极协助地方政府实现基础设施项目的可融资性。

上述一系列的变化显然为身处“寒冬”的片区开发带来了“春天”和希望，但是淡化了对土地出让金的过度依赖，片区开发在实操中又如何统筹谋划和整体包装并有效实施和推进，是当下政策环境和经济形势下各地方政府及各参与方都需要认真思考的。笔者结合自己近期参与多起片区开发项目谋划包装的实践，谈谈对此问题的理解和看法，以期对各位有所帮助和启发。

三、“不过度依赖土地出让金”的片区开发项目的整体谋划和实施

（一）科学合理设定片区开发项目实施内容

目前片区开发的项目类型主要为：第一种类型是片区核心区或起步区，以基础设施完善为主的片区开发；第二种类型主要以产业为主的产业园区或片区开发项目，主要以园区基础设施和产业项目建设内容为主。对于第一种类型，多数还是按照传统的过度依赖土地出让金的片区开发项目实施内容一般主要为土地一级开发及配套基础设施，加之部分公共服务配套及环境治理内容，多数为公益性项目，基本不具备可融资性；第二种项目产业园区的基础设施可以包装发行专项债，产业项目具有经营性，可以申请获得银行贷款，对土地出让金依赖较小或基本没有依赖，在此不再赘述；针对第一种类型的片区开发项目，现阶段的政策背景下，如片区开发的项目包里没有任何具有可融资性的项目，在目前经济大环境下很难推行下去。有的项目虽也继续推进或者已完成招标，但多数社会资本中标后迟迟不签订合同或不成立项目公司，或者成立项目公司也不进行资本金注入，导致项目表面上的落地，实际上的停滞；有的项目社会资本在支付了前期大量的征迁资金或相关费用后，因无法实现融资，导致无法筹集或继续垫付项目建设资金，进而只能停工等。

为此，在谋划片区开发项目时，应充分考虑“可融资及可落地性”。在确定项目实施内容时建议如下：

1、

提前做好片区开发项目的用地指标规划

片区内项目的确定前提主要是基于项目用地性质及用地指标的确定，为此，需要在规划项目用地指标时提前谋划或布局，从项目可融资性角度考虑部分经营性、商业（产业）项目用地指标安排。如某高铁新城核心区各地块总面积约为2600亩，其中规划用地指标时设计了商业服务业设施用地面积约1300亩；居住用地面积约600亩等，显然为后续整体谋划项目奠定了基础。否则，如果不综合考虑项目的可融资性，将项目实施范围内的用地性质多数规划为道路、绿化等基础设施及公共服务用地等，则在项目包装项目实施内容时，很难包装准经营性项目也很难实现项目融资。

2、

实施内容中增加准公益性项目内容

依据中办国办《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号，以下简称33号文）的要求“积极的财政政策要加力提效，充分发挥专项债券作用，支持有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目”。显然，有一定收益的公益性项目是积极的财政政策重点支持的类型，对解决项目建设资金来源有较大帮助。同时依据33号文要求“稳健的货币政策要松紧适度，配合做好专项债券发行及项目配套融资，引导金融机构加强金融服务，按商业化原则依法合规保障重大项目合理融资需求。”对某些项目来说还可以作为项目资本金，进而获得金融机构的支持。

3、

实施内容中增加部分经营性项目内容

经营性项目尤其是产业类的经营性项目，能为整个片区开发项目带来稳定现金流，依据国家发展改革委《关于印发2019年新型城镇化建设重点任务的通知》（发改规划〔2019〕0617号）提出“鼓励经营性与公益性项目综合体立项，促进资金平衡、金融支持和市场化运作，推进城乡要素跨界配置和产业有机融合”，该类项目属于政策支持与公益性项目综合立项一体化实施的项目，对增加整个项目的可融资性来说具有较大作用。

4、

从“全生命周期”视角谋划和布局片区综合开发项目

中央财经委十一次会议提出要求“提高基础设施全生命周期综合效益”，如何做好片区开发“全生命周期”项目的谋划，是新时代给予我们的考验和要求。从整个片区全生命周期的项目实施，将片区的土地一、二级开发及产业发展等项目全生命周期的建设运营一起统筹谋划，算好综合账，也是当下经济发展背景下实施片区开发项目新的需求。

实操中，所谓的“一二三级联动”的片区开发模式在城市更新项目中应用较为普遍，因为每个城市更新项目的“拆改留”方案都是提前要审批并确定的，所以实施主体在对项目全生命周期每个阶段整体测算时，相关数据都是较为明晰的。但在一个新实施的片区开发项目中，除非二级市场竞拍人较为确定，能基本保证土地出让完成，并且产业项目已经提前导入或已经规划布局，否则，片区开发全生命周期的整体包装和测算在实际中实施起来难度较大，这就要求地方政府在包装和谋划片区开发项目时发挥聪明才智调动各方资源，统筹各类要素，并借助第三方专业力量共同谋划和设计。

（二）片区开发的综合立项、分类实施

即将上述片区内的公益性项目和准公益性项目及经营性项目一起打包综合立项，分类实施。

1、综合立项

即将整个片区内的土地一级开发、公益性、经营性、准经营性项目打包为一个项目进行综合立项，整体推进，一体化实施。综合立项的目的就是为了增强项目的可融资性，减少项目对土地出让金的过度依赖。2019年4月15日中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》就提出“支持有条件的地方政府将城乡基础设施项目整体打包，实行一体化开发建设” ；2019年12月19日中央十八部门《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》（发改规划〔2019〕1947号）进一步要求有关金融机构要根据职能定位和业务范围，加大中长期贷款投放规模和力度，支持整体打包立项的城乡联动建设项目融资。

2、分类实施

绝大多数片区开发范围内尤其是核心区内建设内容无收益的公益性占比较大项目，对该类项目的投资建设必须依法合规，且不能新增隐性债务，这是项目顺利推进的前提和基础保障，建议按照子项目的不同属性分类实施，划清政府与企业的投资边界，杜绝新增隐性债务风险。

具体建议如下：（1）对于无任何收益的公益性项目，属于政府投资项目，通过财政安排资金实施，由地方城投公司作为该类项目的代建主体而非融资主体建设；（2）对于有一定收益但难以商业化合规融资的公益性项目，通过申请发行专项债实施，可以商业化融资的项目如管廊、站前广场、地下空间、智慧城市等项目，也可以通过专项债+市场化融资额方式实现。由城投公司作为专项债项目的承接主体和市场化融资的实施主体；（3）对于片区范围内容的土地一级整理及配套基础设施的建设，可以采用“投资人+EPC”的方式实施，引进社会投资人，与实施主体合作开发，最终使用土地出让金作为投资回报来源，由城投公司作为该类项目的实施主体。

（三）开发时序安排

片区开发项目子项目较多、投资额较大、实施周期较长，应针对各子项目工程工期迫切性、施工与功能顺序，综合考虑财政资金承受能力、专项债发行额度及进度要求、征拆难度及征迁资金需求、金融机构市场化融资的条件等多种因素，合理安排确定项目的征迁及开发建设时序，有效平滑社会投资人的投资压力、项目实施主体资金支付压力及财政资金压力及支出的合规性要求等，实现项目的分期建设、滚动开发。

（四）整体资金平衡测算，力争实现“不过度依赖土地出让金”

片区开发的一个重要特征就是要求能够实现投入与产出的“自平衡”，这是保证项目的合规性和可实施性和吸引社会资本投资的主要前提。做好项目的整体资金平衡方案是片区开发项目启动时，就应做好的重要的基础工作，也是项目各参与方决策的一个重要基础。前几年各地迅猛开展的片区开发项目资金平衡方案的测算都是建立在对土地出让金完全或过度依赖的基础上的“平衡”。而在当下的经济环境大背景下，如果再沿用以前的资金平衡测算方法，理论上能够实现所谓的“平衡”，实操中恐已难以实现，或就是个自以为是的“伪命题”，因为土地能否出让、何时出让、以何种价格出让等已变成了片区开发中最大的“不确定因素”（土地二级开发的竞拍人已有基本明确意向的情况除外）。

在此不确定的情况下，片区开发的整体资金平衡方案就不应再完全围绕土地出让计划、土地出让金、土地指标等进行，而 应围绕项目专项债发行、市场化融资的可行性等多个要素进行整体平衡测算。如此，片区开发项目无论对实施主体和投资人来说需要解决的就是资本金出资的问题，当然多数项目都存在需要解决的前期征迁费用问题。但对整个片区开发项目而言，有了专项债发行，有了市场化融资的基础，就能做到在不完全和过度依赖土地出让金的基础上实现项目投入与产出的自平衡。

四、“不过度依赖土地出让金”的片区开发项目的投资回报来源

传统的片区开发项目投资回报的主要来源就是片区内新产生的增量财政收入，主要为项目可开发出让地块的出让金计提相应基金后的土地出让留存收入等，没有去认真思考和挖掘项目自身的经营性收入来源，只想依赖土地出让金作为项目的还款来源，这不但增加财政的支付压力，且有可能带来隐性债务及市场不稳定的风险。按照上述笔者的观点，当下经济环境下，片区开发如果再过度依赖土地出让金的做法显然已经难以继续。为此，片区开发项目的投资回报资金来源要做到“不过度依赖”土地出让金，就应当不断增强项目自身的“造血”能力，提高经营性收入的比例。实际上，地方政府在启动片区开发项目时敢于并善于挖掘，片区开发还是有很多收益来源空间的。如一级开发过程中就有地下管网、公交线路、加油加气站等的特许经营权，也有道路、桥梁、公交车站等冠名权及广告宣传等的运营权；二级开发中如商业综合体、数字产业园（科创园）、总部办公楼等都能产生较好的经营收益。

为此，片区开发在整体包装项目时应提前谋划好准公益性项目和经营性项目，并进行综合立项、分类、分期实施或能够真正算好项目“全生命周期的综合账”，在能够实现项目的可融资性等的前提下，片区开发项目的投资回报来源显然无需过度依赖土地出让金。前述条件下，片区开发的建设资金主要来源于专项债发行、市场化融资及部分财政预算资金（包括土地出让金）安排。收益来源主要为：一是，地方城投公司源于其经营性资产收入、股东资本金注资、政策性补贴、其他专项资金等；二是商业项目市场化经营收益；三是如金融机构融资需要将整个片区的项目实现“一二三级联动”，则项目范围内的土地二级开发收益，产业项目的招商奖励、运营收益等均可以作为项目的收益来源。

五、“不过度依赖土地出让金”片区开发项目启动所需各项准备工作

（一）依法选择项目特许经营主体，并签署特许经营协议

本级人民政府通过竞争性程序选择地方城投公司作为片区开发项目的特许经营主体，并签署特许经营协议明确权利义务，由该公司作为片区开发建设的实施主体，并结合自身资金实力及项目建设的实际情况采取不同的开发模式，实施整个片区项目的开发。

（二）出台相关政策支持片区开发建设

鉴于片区一级开发及配套基础设施投入大，公益性、准公益性项目为主，融资难度较大，需要政府明确相关政策给予政策支持，为此建议：

1、

明确片区内一级开发的投资回报来源

“不过度依赖土地出让金”不是“不需要返还土地出让金”。对于片区一级开发的投资回报，应在实施方案中明确相应的“收支两条线”，即该部分的土地出让金应用于该地块前期开发成本的投入，或政府层面出台《建设资金专项管理办法》等，以保证该部分地块出让后的出让金能够再用于该地块的开发投资回报支出。否则，即使片区开发能够实现“不过度依赖土地出让金”，但该部分的开发成本在土地出让后如果不能及时返还实施主体，则对作为项目实施主体而言将产生巨大的资金缺口或造成整个项目的亏损。

2、

明确实施主体享有的片区特许经营权

范围

片区内地上智慧城市设施、地下停车位、充电桩、公交站台广告、综合管廊等公共服务的特许经营权由城投公司享有，通过运营服务产生的收入包装部分专项债项目及实现准公益性项目的市场化融资。

3、

明确实施主体代建项目范围

实践中合规的做法是将无法包装融资的纯公益项目，通过发行地方一般债或安排财政资金等方式，交由城投公司代建。

【结语】

片区开发要实现“不过度依赖土地出让金”，就应围绕项目的“可融、可行、可落地”的目标包装谋划项目，尤其是项目的可融资性能否实现是项目各参与方最为关注的问题。为保证片区开发项目的可融资性，保障项目落地后能够获得持续稳定的现金流，政府和社会资本双方在项目前期策划和论证阶段就必须高度重视对项目收支现金流的合理安排，重视对项目交易结构和交易流程的合规控制。同时，为依法合规、科学高效实施片区开发工作，建议结合项目实际情况，选择业内真正具有片区开发投融资丰富经验的专家或专业团队编制片区开发投融资方案、资金平衡方案、实施方案、招投标文件，起草授权经营协议、建设资金管理办法、投资合作协议等专业法律文件、文书等，确保项目依法依规顺利实施。

财政部PPP专家，江苏省财政厅PPP专家，中央财经大学PPP智库专家，中国政信（政务）研究中心专家，中国地方政府投融资研究促进办副主任，中国政信（政务）智库乡村振兴专家。

专注基础设施领域投融资咨询及法律咨询，精通基础设施投融资及政企合作领域专业知识，主导完成了100余起片区综合开发、城市更新、EOD、PPP等项目的投融资及法律咨询服务。在服务过程中，能依法合规为地方政府整体谋划包装项目，设计各类项目的投融资规划方案、交易结构、运作模式、回报机制及政府债务风险防范措施等，为政府依法合规推进项目当好参谋，为项目的“可行、可融、可落地、可实施、防风险”打下扎实基础。

近年来，发表基建投融资及片区综合开发、EOD项目包装谋划等方面的原创文章80余篇，为各地政府及国企央企等专业讲座近百场。著有专著《政府（实施机构）PPP实务操作指南》《PPP与法律咨询》《片区开发合规要点与实操指南》。在基建投融资、片区综合开发、EOD、政府债务风险防范等领域有着丰富的理论知识及实操经验。

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